Politická neistota je príliš drahá (komentár dňa)

Príchod krízy naplno odhalil neudržateľnosť deficitného financovania verejných rozpočtov. Realita explodujúcich dlhov a problémy finančného sektora tak nútia vlády medziročné deficity znižovať. Dlhy drvivej väčšiny krajín však napriek tomu stúpajú ďalej, hospodárstvo najmä najproblematickejších krajín ako Španielsko či Grécko nie a nie začať rásť.

Štát, ktorý chce udržiavať vyrovnaný rozpočet a nízky dlh, potrebuje pri zachovaní trhovej ekonomiky udržiavať flexibilnú a transparentnú štátnu správu, nízku mieru byrokracie, dobrú vymáhateľnosť práva, a jednoduchý daňový systém s nízkymi sadzbami.

Štúdia George Mason University však skúmala ešte jeden faktor, ktorý sa zvykne prehliadať. Je ním policy-uncertainty, teda náklady politickej neistoty pre ďalší politicko-ekonomický vývoj.

Náklady nestability

Čo sa pod touto neistotou myslí? Štúdia sa zameriava na vývoj amerického daňového systému a dôsledkov, ktoré mali jeho úpravy na ekonomiku. Jeho posledná veľká reforma prebehla v roku 1986. Reforma sprehľadnila systém, odstránila administratívne diery a znížila výnimky. Tým výrazne zmenšila neefektivitu v mnohých sektoroch ekonomiky a podľa niektorých štúdií položila základy lepších hospodárskych výsledkov v ďalších rokoch. Od toho momentu sa však daňový systém začal len komplikovať a za ďalších 20 rokov bol pozmenený neuveriteľných 15-tisíckrát.

Neustále zmeny a komplikovanie daňového systému má dva následky: nové zákony firmám zvyšujú náklady, keďže musia časť svojich zdrojov použiť na permanentnú analýzu dopadov na svoje podnikanie. Dobrým príkladom môže byť politická bitka o fiškálnom útese v americkom Kongrese, keď ešte na prelome rokov milióny Američanov s istotou nepoznali daňové sadzby, ktoré sa na nich tento rok budú vzťahovať.

Niektoré firmy však v neustálych zmenách daňových zákonov vidia možnosť ako získať podnikateľskú výhodu. Ak vláda vysiela signál, že je pripravená robiť v daňovej štruktúre nesystémové zmeny, je výhodné pre firmu použiť časť zdrojov na lobing. V prípade úspechu totiž firma môže získať od vlády dotáciu, daňovú úľavu, či zákon šitý na mieru, čo zlepší jej postavenie na trhu. Z ekonomického hľadiska sa tak firme v nestabilnom politickom prostredí môže viac oplatiť investovať zdroje do lobingu ako do výroby skutočných produktov alebo poskytovania služieb zákazníkom.

V trhovej ekonomike je firma úspešná, ak poskytuje služby a produkty cenené jej zákazníkmi. Ak však štát poskytne firme rentu vo forme daňového, resp. legislatívneho zvýhodnenia, jej postavenie na trhu sa zlepší na úkor ostatných subjektov v ekonomike. Víťaza totiž v tomto prípade neurčuje spotrebiteľ, ale vláda.

Štúdia z George Mason University sa zaoberala práve vyčíslením nákladov, ktoré tieto neproduktívne investície pre ekonomiku predstavujú (teda investície do lobingu s cieľom zabezpečiť si od štátu rentu). Pomohla si pritom aj inými prácami, ktoré sa už touto témou zaoberali. Výsledky boli pozoruhodné. Prostredníctvom modelu odhadli náklady politickej neistoty v USA v posledných rokoch na stratu 2,2% HDP a 2,5 milióna pracovných miest.

Náklady neistoty

Lobing a renta od štátu sú teda jedným z dôsledkov politickej neistoty. Druhou oblasťou, ktorá so sebou prináša dodatočné prekážky pre hospodársky rozvoj, je neistota vyplývajúca z nepredvídateľných politických rozhodnutí.

Čo pod nimi majú autori štúdie na mysli? Aj napriek proklamovanej snahe jednotlivých vlád základný problém verejných financií ostáva rovnaký – verejné rozpočty sú v drvivej väčšine krajín stále deficitné a dlhy naďalej rastú.

Je zjavné, že takýto kurz nie je trvalo udržateľný. Buď sa dočkáme ďalšieho zvýšenia daňového zaťaženia, škrtov vo výdavkoch, alebo bankrotu. Možnosť, že sa zadlžené krajiny dostanú z problémov ekonomickým rastom, je nepravdepodobná práve kvôli vysokým deficitom a prebujnenej verejnej správe.

Tým, že vlády verejnosti ohlasujú, že to najťažšie už máme za sebou, zvyšujú neistotu z budúcnosti. Nie je totiž jasné, ktorým spôsobom sa neudržateľnosť rastúcich verejných dlhov bude riešiť. Táto politická neistota odrádza nové investície, a tým poškodzuje ekonomiku.

Ako príklad z reality nám môže poslúžiť Grécko. Grécko v posledných rokoch skutočne prijalo konsolidačné opatrenia, a je reálne, že tento rok nebude mať primárny deficit (hospodárilo by vyrovnane, keby nemuselo platiť úroky zo starého dlhu). Ich ekonomika však napriek tomu zaznamenala za minulý rok prepad rekordný piatykrát po sebe a pravdepodobne sa mu nevyhne ani v roku 2013. Dôvodom je najmä obrovský dlh, ktorý je v praxi nesplatiteľný. Kým nie je jasné kedy, v akej forme, a v akej výške sa bude tento dlh reštrukturalizovať na prijateľnú úroveň, budú sa investície krajine skôr vyhýbať. Grécko teda zažíva skryté náklady vyplývajúce z neistoty budúcich politických rozhodnutí.

Politická neistota tak môže mať krátkodobé aj dlhodobé efekty. Krátkodobým efektom je napríklad neistota zvyšovania daní v časoch stavby rozpočtu (treba rozlišovať medzi nákladmi vyplývajúcimi z neistoty budúcich rozhodnutí a nákladmi, ktoré môžu ekonomiku zaťažiť prijatím zlých rozhodnutí). Dlhodobý efekt vyplýva skôr z obáv o vývoj verejných financií v ďalších rokoch.

Neistota na Slovensku

S nákladmi politickej neistoty sa stretávame aj na Slovensku. Vyplývajú najmä z nesystémových opatrení vlády zameraných na konsolidáciu verejných financií. Aj keď treba oceniť snahu znížiť deficit na prijateľnú úroveň, vzbudzovanie neistoty nesystémovými krokmi (v tomto prípade zvyšovanie príjmov bez predchádzajúcich štrukturálnych zmien neefektívnych výdavkov) utlmuje hospodársku aktivitu.

Veľmi ľahko uchopiteľnými príkladmi sú osobitná daň na podniky pôsobiace na regulovaných trhoch a bankové dane. Nejde len o dotknuté podniky, ktorých hospodárenie bude reálne zasiahnuté novými daňami. Vláda drží v neistote celý podnikateľský sektor. Nikto si nemôže byť v dnešných podmienkach istý, že vláda v tomto roku neukáže prstom na neho, prípadne na celý sektor. Bankám sa darí? Zdaníme. Darí sa IT priemyslu? Zdaňme aj ten. V takomto prostredí firmy samozrejme optimalizujú svoje správanie v očakávaní ďalšieho zdaňovania. Obmedzujú investície a vyhýbajú sa vytváraniu nových pracovných miest.

Ďalším príkladom obete politickej nestability je II. pilier dôchodkového sporenia. Súkromné spoločnosti potrebujú pre rozvoj svojich aktivít právnu stabilitu, aby tak mali istotu dlhodobej perspektívy. To platí najmä o DSSkách, od ktorých sa očakáva, že budú spravovať majetok svojich klientov desiatky rokov. II. pilier je však neustálym predmetom politických sporov a tiež politicky motivovaných regulácií, ktoré ovplyvňujú investičné rozhodnutia DSSiek. Politika môže byť aj faktorom pri rozhodovaní DSSiek pre nákup zamýšľaných diaľničných dlhopisov, za ktorý by mohli dostať garanciu svojej budúcej existencie. Prospešnosť tohto rozhodnutia pre budúce dôchodky sporiteľov je však otázna.

Za zmienku stojí aj poskytovanie investičných stimulov vybraným firmám. Stimuly sú totiž príkladom nesystémových krokov, keď je firme poskytnutá úľava alebo dotácia na základe lobingu. Dotácie zlepšujú postavenie konkrétnych podnikateľských subjektov na úkor ostatných. Daňové úľavy by sa rovnako nemali poskytovať selektívne vybraným firmám, ale plošne všetkých subjektom pôsobiacim v ekonomike. V opačnom prípade totiž firmy venujú časť svojich zdrojov neproduktívnemu lobingu v nádeji, že si prostredníctvom vládneho zvýhodnenia zaručia lepšie výsledky.

Prehľadný a transparentný systém

Analýza George Mason University na základe skúmania dát konštatuje, že politická neistota má negatívny vplyv na investície, spotrebu, aj zamestnanosť. Čím vyššia neistota, tým vyššia miera zlej alokácie zdrojov, ktoré sú investované do lobingu a snahy firiem zabezpečiť si rentu. To má v konečnom dôsledku negatívny vplyv na celé hospodárstvo vrátane príjmov verejných financií.

Ako teda znížiť ekonomické náklady politickej neistoty? Jednoduchým, prehľadným, a z pohľadu témy štúdie najmä stabilným daňovým systémom. Ak sa vláda vyhýba nečakaným krokom, nezvyšuje dane po zlom odhade príjmov verejných financií, a nie je otvorená politike poskytovania dotácií, selektívnych daňových úľav či legislatívnych výhod, vysiela firmám signál, že investície do lobingu nie sú rentabilné. Firmy tak svoje zdroje orientujú tam, kde sú najefektívnejšie – do výroby a poskytovania tovarov a služieb svojim zákazníkom.

Autori štúdie z pohľadu stability preferujú systém rovnej dane. Systém s jednou sadzbou totiž značne obmedzuje manévrovací priestor pre zmenu sadzby, keďže zmena automaticky zasiahne široké vrstvy firiem a zamestnancov. Ak daňový systém pozná viacero sadzieb a v rámci každej sadzby mnoho výnimiek, je automaticky náchylnejší na zmenu. Čím menej výnimiek daňová štruktúra pozná, tým vyššia je jej stabilita.

V časoch krízy sú zvýšené náklady politickej nestability realitou aj u nás. Prijatie nesystémových konsolidačných opatrení a chýbajúci krízový scenár možného výpadku príjmov štátneho rozpočtu v tomto roku zneisťuje aj firmy. Ak si vláda neuvedomuje, že výber daní závisí najmä od ochoty súkromných subjektov podnikať, zamestnávať, a rozvíjať svoje obchodné aktivity, môže sa kritické obdobie konsolidácie verejných financií významne predražiť.